伴著春天的步伐，2025年全國兩會如期而至。
2025年是“十四五”規劃收官之年，作為觀察中國經濟的重要風向標，今年兩會對經濟工作作出哪些部署？又釋放了哪些政策信號？
一起來看看長城基金高級宏觀策略研究員汪立的新鮮解讀~
一、會議基調：積極定調問題，強化政策對衝
1、問題導向。2025《政府工作報告》提出“國內長期積累的一些深層次結構性矛盾集中顯現，內需不振、預期偏弱等問題交織疊加”。
對此，政策端，強調財政與貨幣政策協同發力，財政政策從“積極”轉向“更加積極”，赤字率突破3%的隱形約束升至4%，貨幣政策也強調要“適時降準降息”。內需端，將擴大內需為核心抓手，通過消費為主體拉動經濟增長。科技端，新質生產力引領高質量發展，科技創新與產業升級成為政策重點，旨在增強長期增長動能。地產端，推動房地產市場止跌回穩。
2、強化政策取向一致性。
會議強調，“把經濟政策和非經濟性政策統一納入一致性評估，統籌政策製定和執行全過程，並重點提出應“防範化解重點領域風險和外部衝擊，穩定預期、激發活力”。
在特朗普上台的背景下，2025年外部在貿易和科技領域的衝擊是我國要麵臨的重要挑戰，前者以關稅為主，後者以特定科技領域製裁為主，為此國內政策將給予更加積極的應對，規模更大，速度更快。將“著力提升政策目標、工具、時機、力度、節奏的匹配度。出台實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間”。
二、總量政策：財政強化發展所需民生所盼，貨幣兼顧總量與結構
1、更加積極的財政政策
（1）財政赤字與支出強度增強。
從一般公共預算來看，2025年一般公共預算支出規模29.7萬億元，相較2024年增加1.2萬億元。預計將通過加快各項資金下達撥付的方式，盡快形成實際支出，結構上則更加注重惠民生、促消費、增後勁，切實提高資金使用效益。
重點提示關注赤字率的穩步提升，報告提出2025年赤字率擬按4%左右安排，相較2024上年提高1個百分點。與之相對應的，赤字規模5.66萬億元，相較2024年增加1.6萬億元。
綜合來看，2025合計新增政府債務總規模11.86萬億元，較2024年增加2.9萬億元。特別是在政府性基金預算方麵，預計財政政策有望更為積極。一方麵，擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。另一方麵，擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。此外，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。
（2）零基預算改革試點，推進稅收改革。
報告提出“深化財稅金融體製改革開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵製度上積極創新加快推進部分品目消費稅征收環節後移並下劃地方，增加地方自主財力規範稅收優惠政策積極探索建立激勵機製”。
零基預算，旨在打破傳統“基數+增長”的預算編製模式，以實際需求為起點（“從零開始”），按項目績效評估重新分配資金，有助於解決支出固化、資金浪費等問題。稅收改革方麵，推進消費稅征收環節後移並下劃地方，擴大地方稅源，增強自主財力，這與中央經濟工作會議“增加地方自主財力”要求一致。
整體看，零基預算需克服傳統慣性，強化績效評估和跨部門協同；稅收改革需平衡央地利益，避免地方過度依賴單一稅種。改革有望推動財政資金從“增量擴張”轉向“存量優化”，為高質量發展注入動力。
2、貨幣兼顧總量與結構，穩股市穩樓市。
報告提出“發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能”、“適時降準降息”、“優化和創新結構性貨幣政策工具”、“更大力度促進樓市股市健康發展”。
貨幣政策延續了12月政治局會議“適度寬鬆”的政策基調，在有關降準降息的表述上，對比2024年底召開的中國人民銀行貨幣政策委員會2024年第四季度例會，以及2025年初召開的2025年中國人民銀行工作會議提出的“擇機降準降息”，本次報告提出的“適時”較前期的“擇機”更為積極。
此外，穩樓市股市不僅是短期防風險，更是通過資產價格穩定改善居民預期和財富效應，為擴大內需（尤其是消費）提供支撐，最終依賴經濟基本麵的持續修複（如就業、收入增長）實現長期穩定。政策需平衡短期刺激與結構性改革，避免被市場情緒左右。
三、產業政策：因地製宜發展新質生產力，人才是關鍵，AI+是核心
1、新質生產力仍是未來方向。
新質生產力作為提升未來我國經濟潛在增速的核心，尤其是人工智能作為當前中美博弈的核心領域，將加大力度發展。
其中，未來產業可能是發展重點。產業政策上，會議重點提出“建立未來產業投入增長機製，培育生物製造、量子科技、具身智能、6G等未來產業”，預計未來將充分發揮新型舉國體製優勢，強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發，加快組織實施和超前布局重大科技項目。從主體上來看，預計將更多發揮民營企業作為高效率創新主體的作用，尤其是在應用領域實現更多突破，與國家在基礎領域的研究投入實現呼應。
2、AI是新質生產力核心。AI作為科技創新的代表，是推動新質生產力的關鍵。AI通過技術突破（如大模型、算力）和要素配置優化，成為科技創新的核心載體，顯著提升全要素生產率，助力產業結構升級。
3、強化人才應用。報告提出，要“深入實施科教興國戰略，提升國家創新體係整體效能”。創新的根本是人才，科技革命高地的攻堅是人才的比拚。一方麵，加快科教興國戰略，是我國提高科技創新能力的必要之舉，有助於提升國家創新體係整體效能。另一方麵，教育布局結構應更加契合人口高質量發展需求，有利於支持人口向人才政策轉型。
四、提振消費：通過消費為主體拉動經濟增長
報告提出“大力提振消費”，“使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨”，並強調要“實施提振消費專項行動”。對於如何提振消費，本次兩會提及的舉措較12月中央經濟工作會議內容更加具體：
其一，增加優質供給，強調供給創造需求，推動消費提質升級。
其二，多渠道增收，提出推動中低收入群體增收減負和完善勞動者工資正常增長機製，有助於提高居民未來收入預期，同時中低收入群體的邊際消費傾向更高，對消費的帶動更明顯。
其三，安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新，據商務部的統計數據顯示2024年1500億元的消費品以舊換新帶動相關產品銷售額超過1.3萬億元，預計2025年3000億元的財政補貼資金有望拉動社零增長2.3個百分點。
其四，落實和優化休假製度，釋放文化、旅遊、體育等消費潛力，2025年春節和五一各增加了1天，有助於帶動長途出行和消費恢複。
其五，完善全口徑消費統計製度值得關注，預計今年在消費統計製度上將突破傳統以實物消費為主的局限，形成涵蓋實物消費和服務消費的全口徑消費統計指標體係，相關統計口徑的完善也能更真實、客觀、全麵反映我國居民消費、服務零售的整體情況。
五、 風險化解：牢牢守住不發生係統性風險底線
1、地產仍在防風險板塊內，強調因城施策。2025年兩會延續將房地產納入防風險板塊的基調，核心邏輯在於房地產風險仍被視為可能引發係統性風險的關鍵領域。中央經濟工作會議明確將房地產工作列為“有效防範化解重點領域風險”的核心任務，表明守住不發生係統性風險仍是政策底線。
在政策工具上，因城施策被進一步深化，賦予地方政府更大自主權。但政策放鬆並非無差別，而是結構性側重中西部及二三線城市，避免刺激一線城市泡沫，體現了”房住不炒”的長期定位與穩增長的動態平衡。
整體來看，政策目標兼顧風險化解與市場穩定：一方麵通過地方自主權釋放合理需求，另一方麵通過防風險機製遏製市場過熱，推動房地產向“租購並舉”的新發展模式過渡。這種雙軌製調控路徑，既是對前期政策的延續，也凸顯了房地產在2025年經濟轉型中的複雜角色。
2、地方政府債務風險強調在發展中化債，在發債中發展。2025年兩會提出的“在發展中化債，在發債中發展”策略，體現了地方政府債務風險化解思路的根本轉變，即從單純防風險轉向防風險與促發展並重，通過動態平衡實現債務風險化解與經濟高質量發展的協同推進。該策略的核心是通過 “發展增量稀釋債務存量” ，將債務化解嵌入經濟增長進程，既避免“一刀切”緊縮引發的經濟失速，又為長期財政健康奠定基礎。
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