“五險三金”整合的政策邏輯
（2012.4——2019.7）
武漢科技大學金融證券研究所所長 董登新教授
（中國養老金融50人論壇核心成員）
開頭語：社保降費是曆史機遇，也是現實考驗。我國8個繳費型社會保障製度，已到了不得不作出重大調整與改變的時候！
眾所周知，我國繳費型社會保障製度大體有8個，人們俗稱“五險三金”，其中，“五險”是指社會保險，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險，它們屬於第一支柱，既是基本保障，也是底線保障；“三金”包括住房公積金、企業年金、職業年金，它們屬於第二支柱，是補充保障，是基本保障之外的附加保障。這八個製度的總繳費，構成了用人單位與個人的社會保障總負擔。
一直以來，“五險三金”疊加的、畸高的名義總繳費率，不僅嚇壞了不少民營企業和中小企業，同時也加大了守法經營企業的勞工成本和心理負擔。依法完全繳費吧，企業確實吃不消；完全不繳費吧，於法於理又說不過去，於是不少中小企業“自我降費”：不繳費或是少繳費。這是製度擴麵的尷尬，也是企業守法的糾結。
為了簡化社保繳費製度，並有效降低企業繳費負擔，我在國內首提“五險三金”整合的政策建議，將“五險三金”整合為“三險一金”，將8個製度整合為4個製度，不過，這一政策主張的提出，也經曆了一個不斷完善的思考過程。
在2015年前，我國繳費型社會保障製度隻有“五險兩金”，職業年金尚未推出。在這一階段，我的注意力主要放在“兩金”整合上，但“五險”整合尚未形成完整思路。
因為研究美國證券市場的特殊原因，2002年我開始係統研究美國社會保障製度及養老金問題，近20年來我和我的研究生一直堅守這一研究方向，對美國社會保障及私人養老金的研究有了更深入的理解和感悟。其中，最深的感悟有兩個：第一，美國資本市場與私人養老金有著千絲萬縷的聯係，二者相互依存、不可分割；第二，美國十分重視社會保障資源的製度整合（Integration），並將稅收遞延的優惠政策精確運用到極致。
為此，我在國內提出了“用養老金思想改造中國股市”的政策主張，同時我也逐漸形成了對我國社會保障資源進行製度“整合”的係列思考，並最終提出了將“五險三金”整合為“三險一金”的政策主張。
2012年4月，我在北京參加一次有關住房公積金製度改革的專家谘詢會，會上有專家明確主張廢除住房公積金製度，理由是它已完成了“房改”賦予的曆史使命，應該退出曆史舞台。而我則主張保留住房公積金這一珍貴的“製度遺產”並加以改造，讓它重新煥發青春活力。在會上我提出了我的看法：住房公積金製度經過十年房地產大開發，它已具備強大的群眾基礎和社會知名度，而且這一製度的覆蓋麵、普及非常好，廢除它十分可惜。相比之下，與它同時誕生的企業年金卻徒有虛名、形同虛設、發展嚴重滯後，幾乎沒有多少人知道它，更沒有多少人擁有它，但企業年金與住房公積金同屬第二支柱的補充保障製度，完全可以將二者合並。因為住房公積金原本擁有住房保障與補充養老雙重功能，隻是法律沒有解釋：為什麽住房公積金賬戶結餘隻能退休才能提空？事實上，在國外，自有產權房也是具有補充養老功能的，它可以通過出租、賣掉或是反向抵押來達到“以房養老”的目的。
此次會議結束後，我又反複思考了住房公積金與企業年金合並的必要和可行，並給《中國社會保障》雜誌寫了一篇專稿《合並住房公積金與企業年金，高起點打造中國版401(k)》。隻可惜，雜誌編輯認為文章想法太大膽、太敏感，不適合刊載！
整好時隔一年後，2013年4月，我受邀在深圳參加“住房公積金製度定位”專家谘詢會議，在這次會議上，我將住房公積金與企業年合並的思路作了更清晰的表述，隻是在名稱上做了一些調整，我建議將住房公積金與企業年金合並為“強製公積金”，簡稱“強積金”，並以全國各地的住房公積金中心的數百個網點作為經辦和管理機構，並能充分利用其現有的訓練有素的4萬從業人員。這既是製度資源，也是製度財富，而不是製度包袱。
在會議上，我強調指出：“兩金”同時並存，既加大企業繳費負擔，又是兩個兩極分化的雙重疊加，兩金合並迫在眉睫、刻不容緩。同時，我主張應將住房公積金定位為雙重功能：住房保障與補充養老。更何況美國的401(k)也提供首套房貸款支持，很顯然，這也為我的“兩金合並”、“功能雜交”提供了國外實踐經驗支撐。
事實上，在“五險三金”8個製度中，唯有企業年金是自願實施的，而其他7個製度都是強製推行的。當企業上繳了名義費率畸高的“五險”及住房公積金後，大多不可能再自願上繳企業年金，很顯然，在“五險三金”中，唯有企業年金是製度拋棄的，也是企業可以公開抵製的。這既是製度設計的不公平、不合理，也是企業年金製度形同虛設的重要原因。
此次會議後，我又重新完善思路並撰寫題為《將住房公積金與企業年金合並為強製公積金》的文章，並投稿給國務院《管理世界》雜誌，3個月無音訊；之後我又投稿給國家發改委《宏觀經濟管理》雜誌，我與編輯部負責人聯係過，他說再看看，結果也沒有刊載。
2015年1月，國務院發布《關於機關事業單位工作人員養老保險製度改革的決定》，實行機關事業單位養老金並軌，建立職業年金製度。這是一個重大消息，它標誌著中國基本養老保險製度“擴麵”又取得巨大進展，然而，在企業年金之外，我們又整出一個新製度“職業年金”，它與企業年金大不相同：職業年金不僅是強製的，而且繳費率也是固定的，這意味著所有機關事業單位職工退休金均由兩部分構成：基本養老保險+職業年金，而大多數企業職工退休金卻隻有基本養老保險，因為他們沒有企業年金。這又形成了新的製度不公平，機關事業單位與企業職工的養老保障製度，從原先的舊“雙軌製”又走向了另一個新“雙軌製”。
更何況，職業年金又將參加者區分了兩類人群，並製定了兩類賬戶管理模式：對於財政預算全額撥款的單位，職業年金單位繳費是空賬，采用記賬利率計息；而非財政全額撥款的單位，單位繳費則是實賬積累，並可進行投資運營。這使得職業年金製度內部也呈現了“雙軌製”管理模式。
如此一來，社會保障第二支柱不僅變成了“三金”並存，而且企業年金與職業年金的製度設計呈現了明顯的“雙軌製”，為此，我又進一步提出了“三金合並”的觀點，並撰寫了《建議將三金合並為強製公積金》的文章，之後我再次投稿給《中國社會保障》雜誌，但一直沒有結果。
這是我首次完整地提出“三金合一”的政策主張。“三金合一”的直接目的，就是簡化製度、公平製度，實質地減輕用人單位的繳費負擔，並實行統一簡化、全員覆蓋的準強製補充保障製度，進而做實、做大、做強第二支柱補充保障製度。
2015年4月，國務院發布《機關事業單位職業年金辦法》。2015年11月，國務院發布《住房公積金管理條例》（修訂稿征求意見）。2016年3月兩會期間，國務院統一布署全國各地“五險一金降費”工作。2016年6月，人社部先後發布《企業年金規定》（修訂稿征求意見）及《職業年金基金管理暫行辦法》（征求意見）。
其間我還意外地收到了國務院法製辦公室打給我的電話，他們希望我關注企業年金和職業年金管理辦法修訂，最好能提出書麵建議。我認為，這是一次難得的製度整合機會，是重大契機，為此，我撰寫了書麵提案《將三金合並為強製公積金的建議》，並分別提交給了國家住建部住房公積金司、人社部法規處、國務院法製辦。根據郵件回複，他們都應該是收到了我的建議稿。我希望有國務院出麵跨部門進行製度整合與頂層設計，這樣會減少阻力！
自2016年5月1日起，國務院全麵實施“社保降費”新政，我開始思考“五險三金”整合的重要和急迫。2016年6月9日，我在新浪博客、搜狐博客及騰訊公眾微信平台上同時發表了我的文章《建議將五險三金合並為三險一金》，許多網絡媒體進行了轉載和討論。這是我在國內首次提出“將五險三金整合為三險一金”的政策主張。
其實，我提出“五險三金”整合的政策主張，最初的想法很直白：借助社保降費之曆史機遇，整合並簡化整個社會保障製度，將8個繁瑣的製度簡化為4個製度，將“五險三金”整合為“三險一金”，做實做大第二支柱；同時降低勞工名義成本，減輕企業心理負擔和繳費壓力。事實上，歐美國家主流的社會保險大多隻有三個，即基本養老保險、基本醫療保險、失業保險，他們較少單設工傷保險和生育保險。更何況，工傷保險和生育保險隻是雇主繳費（雇員不用繳費），費率水平很低，而且二者均有住院支付，與醫保支付緊密相關，因此，完全可以將生育保險與工傷保險這兩個“小險種”並入基本醫療保險之中，這樣，既可以降低行政管理成本，又可以減輕企業參保與繳費的心理負擔壓力。
2016年7月1日，我又在新浪博客、搜狐博客及騰訊公眾微信平台上同時發表了另一篇文章《建議將“三金”合並為“強製公積金”》。
2016年11月，由社會科學文獻出版社出版的《中國養老金融發展報告》（藍皮書），首次將我撰寫的“三金合一”的文章完整的收錄其中，並在本書的摘要部分（序言）特別提到了“三金合一”的政策主張。
2016年12月，《金融博覽（財富）雜誌刊發了我的特約稿《社會保障資源的製度整合與改造——建議將“五險三金”合並為“三險一金”》。
2017年1月，國務院辦公廳發布《關於印發生育保險和職工基本醫療保險合並實施試點方案的通知》，2017年6月生育保險並入醫療保險的改革試點正式啟動。由此可見，我的政策主張與國務院改革大方向是一致的。
2017年2月10日，華夏時報刊載了對我的專訪文章，標題是：《兩險合並後，專家建議進一步整合為“三險一金”》，我首次主張將單位職工基本養老保險總費率（28%）降至與靈活就業人員總費率（20%）保持一致，也就是要將用人單位繳費率統一降至12%。
2017年7月7日，我在搜狐、新浪等媒體發表了文章《社保降費是養老金改革的最佳時機——建議將“五險三金”整合為“三險一金”》，文章進一步闡述了將“五險”整合為“三險”，將“三金”整合為“一金”的政策依據和理由。
2017年7月8日，華夏時報刊發對我的再次專訪文章，標題是：《社保降費降到沒空間 “五險三金”麵臨製度重整》。
2018年4月28日，我在搜狐、新浪、今日頭條、第一財經等媒體發表了文章《社保“五險三金”整合機不可失》，副標題：社保降費與機構改革是重大曆史機遇，文章再次詳細闡述了“五險三金”整合的係統工程，並首次完整論述了將職工基本養老保險用人單位繳費分步降至12%的理由和根據：第一，靈活就業人員基本養老保險總費率為20%，按照國際慣例，單位職工基本養老保險總費率也應該與之保持統一，即用人單位繳費率應降至12%，總計降低8個百分點；第二，職業年金與企業年金最高總費率均為12%，住房公積金用人單位最高繳費率也是12%，如果將“三金合一”之後的強製公積金單位繳費最低標準固定為8%，則正好等於職工基本養老保險單位繳費率下降的8個百分點，並將這8個百分點的降費轉移至“三金合一”之後的強製公積金，充當單位繳費，而強製公積金職工繳費則另外按4%計入，這樣，可以保證強製公積金總繳費率為12%。
2018年9月27日，第一財經日報發表了我的特約稿文章《建議企業社保繳費 降低8個百分點》。這篇采訪中提到的降低8個百分點，是指職工基本養老保險單位繳費總計降低8個百分點，即從20%降至12%。
2018年第12期《中國社會保障》雜誌發表了我的文章《完善養老保障體係的路徑與措施》，其中完整表述了我的“三金合一”的政策主張，這是中國社會保障雜誌首次刊發我的“三金合一”的文章。
2019年3月25日，國務院正式發布《關於全麵推進生育保險和職工基本醫療保險合並實施的意見》，該意見明確規定：在2019年底之前必須將全國各地的生育保險正式並入醫保，將“五險”整合為“四險”。我認為，不久的將來再將工傷保險並入醫保，應該是大概率事件。這樣，“五險”也就變成了“三險”。
2019年工作報告出台新政：職工基本養老保險單位繳費將再降3個百分點，降至16%，但目前仍有廣東省和浙江省將職工基本養老保險單位繳費統一為14%，而廈門市早已將單位繳費降至12%，成為全國單位繳費最低水平。由此可見，職工基本養老保險單位繳費統一降至12%，也應該是一個大概率事件。
2019年3月27日，第一財經日報發表了我的特約稿文章《社保降費倒逼“五險三金”整合》。這是我有關“五險三金”整合政策主張最完整的一次表述。我認為，社保降費倒逼“五險三金”整合，這是我國社會保障製度重新進行頂層設計的最佳曆史機遇；但“五險三金”整合是一個係統工程，它需要一係列配套改革：
第一，積極主動實施社保降費，同步降低社保替代率及財政負擔，還原第一支柱“保基本”或“底線保障”的製度本源。
第二，將“三金”合並為“強製公積金”，做實做大做強第二支柱補充保障製度，通過強製繳費、全員覆蓋，實行低繳費、廣覆蓋、縮小製度福利的兩極分化。
第三，鼓勵金融機構大力發展第三支柱個人養老金產品，教育並引導國民養老儲蓄——為養老而投資、為養老而理財，將私人養老金儲備做成家庭理財的重要選項。
第四，將男女法定退休年齡統一至60歲，既可部分對衝社保降費的收支壓力，又可迎合延遲退休年齡的國際大趨勢，進而解決勞動力短缺以及勞工成本上漲過快的問題。我國女特種工45歲退休，女工人50歲退休，女幹部55歲退休，世界罕見，而歐美國家的男女退休年齡早已統一至65歲之上。更何況，我國城鄉居民男女退休年齡也已經統一到了60歲。
第五，加大國有資產劃轉充實社保基金的力度，緩解社保降費的短期壓力，並盡快補償社保轉製成本，償還社保參保人“視同繳費”的曆史欠賬。
第六，全國稅務機構應盡早承擔起統一征繳社保費用的法定責任，這有利於社保擴麵及繳費堵漏，並可將名義繳費率做成實際繳費率，全麵做實社保繳費。
第七，職工基本養老保險應盡快從省級統籌切換到全國統籌，真正實現全國統收統支，即職工基本養老保險全體參保人，沒有地域和行業限製，在全國範圍內統一繳費基數，統一繳費比例，統一投資管理，統一退休金計算公式，每個參保人的繳費直接上繳給中央，每個參保人的退休金直接由中央支付，地方不幹預、不插手職工基本養老保險基金的收付，這才是真正意義上的全國統籌，這也是歐美國家的慣例做法。
最後結論：社保必須降費，但不能一降了之；社保降費是曆史機遇，但不能單兵突進，必須實施社保製度配套改革，這是一項係統工程，切不可頭痛醫頭、腳痛醫腳，更不可各自為政、分而治之。我們應將“五險三金”看作是整個社會保障體係的一個完整架構，通盤考慮，重新進行頂層設計，並作出科學決策。
本文到此結束，希望對大家有所幫助呢。